钢铁等传统行业如何有效去产能,是我国经济转型升级面临的一项重要课题。在这方面,美国在经济“滞涨”时期对钢铁业去产能的经验,可以给我们许多启示。
作为国民经济的“骨骼”,钢铁行业的产业周期与宏观经济的运行周期紧密相关。全球经济下行和需求萎缩,往往是造成钢铁行业产能过剩的最主要原因。在现代经济发展史上,很多国家都遇到过钢铁行业产能过剩的问题,过剩产能产生的原因及去产能的过程都值得我们去研究和总结。20世纪七八十年代,美国经济“滞涨”期间出现了较严重的钢铁产能过剩问题,经历了一段较长时间的去产能过程,取得了较好的成绩,美国这一时期的相关措施对我们当前去产能有一定的借鉴意义。
受经济周期性运行的影响,20世纪七八十年代,美国战后奉行的“凯恩斯主义”失灵,经济陷入“滞涨”,这一时期,由于战后重建带来的巨大需求逐渐消失、美国钢铁企业在全球的竞争力相对下降、美国国内产业政策重心开始转移等原因,美国钢铁行业出现产能过剩。美国化解过剩产能主要是依靠市场手段,政府主要发挥及时的政策引导和支持作用,必要时也会出台政策干预,主要包括以下几方面措施:
充分发挥市场作用,引导钢铁企业实现大量兼并重组。美国政府尊重并重视发挥市场“无形之手”的作用,引导钢铁企业顺应市场的发展规律进行结构调整,消化落后产能。在市场规律的作用下,因严重亏损无法维持下去的企业不得不倒闭或申请破产保护,降低了对钢铁市场的低效率供给,同时,在市场竞争中存活下来的企业不断整合资源,通过收购、兼并等方式,提升了企业规模和行业竞争度,改善了成本结构,进一步增强了竞争力。在这一过程中,美国政府主要发挥“守夜人”的作用,在制度设计、法律环境、信息披露等领域提供公共服务,简化行政审批程序和流程,有效降低企业重组的交易成本,大幅提高美国钢铁企业的劳动生产率。
从“需求拉动供给”到“供给创造需求”,加快产业转型升级步伐。二战结束后至20世纪70年代以前,美国政府的经济政策以“凯恩斯主义”为主要指导,着重解决需求侧问题,利用政府投资拉动经济增长,但长期依靠投资来刺激供给增长,将带来较高的通货膨胀,往往导致在经济运行的下一个周期里出现产能过剩。1981年,里根担任美国第40任总统后,落实竞选中许下的转变经济政策的承诺,以供给学派和货币学派的理论为主要指导,奉行“供给创造需求”的总体政策,以推动钢铁行业产品和技术升级为主要突破口来化解过剩产能。同时,通过大力发展服务业和高新技术产业,加快经济重心向第三产业转移的速度,第三产业的发展降低了工业部门的生产波动对经济整体稳定性的冲击,逐步化解钢铁行业过剩产能的负面效应。
统筹协调,综合运用多种措施化解过剩产能。在财税政策方面,实施有效的税收减免和优惠政策,激励企业淘汰落后产能,必要时向钢铁企业给予经费支持和政策优惠。比如,变相降低企业税负,鼓励企业更新设备。在产能削减方面,实施“汽车自愿限额协议”和“钢材自愿限额协议”,降低对钢铁原材料的需求。先后投入数十亿美元淘汰效率低的老旧设备,应用喷煤技术以减少焦炭用量。提高钢铁行业在能源消耗及绿色环保等方面的标准,逐步关停达不到相应标准的钢铁企业。在投资与贸易政策方面,鼓励外国资本进入美国钢铁领域,促进美国钢铁企业更新改造。对进口钢材实施关税配额保护和行政许可制度,促进政府及时了解钢材贸易信息和变化趋势,为美国钢铁业结构调整和增强竞争力赢得了时间。在国际产能合作方面,加强对“走出去”的服务和指导等方式,在20世纪80年代末将钢铁、造船等粗放型重工业转移到亚洲“四小龙”等新兴工业化国家和地区。
产能过剩是世界经济发展过程中的一种普遍存在的经济现象,尤其是在经济危机造成市场需求不足后,容易成为一个突出问题。美国钢铁行业去产能的措施,对今天的中国有如下启示:
增强战略自信,从容应对当前面临的国内外挑战。去产能是一项长期性工作,不可能一步到位地实现“大跃进”式的断崖式削减。面对国内挑战,要着力推进供给侧结构性改革,推动转方式、调结构,不应因为受到来自美国等发达国家的外部压力而打乱现有的工作部署与节奏,更不应该接受超出我能力范围的不切实际和不合理的要求。面对国际挑战,一是要认识到推动世界经济复苏是解决产能过剩问题的根本出路,为此世界各主要经济体应加强宏观经济政策协调,使用包括货币、财政和结构性改革在内的所有政策工具促进经济增长,为扩大有效需求提供动力；二是保持积极开放的态度,通过对话谈判的方法来解决分歧,通过友好协商来消除误解,共谋妥善解决产能过剩这一世界性问题的良策,避免经济问题“政治化”；三是加强宣传引导,积极回应各方关切,定期对外介绍在化解钢铁产能过剩方面的措施和阶段性成果,营造良好的国际舆论环境。
充分发挥市场的决定性作用,强化企业主体责任。利用市场“无形之手”在资源配置中的决定性作用,倒逼相关企业激活追求更多利润和更高效率的潜能,分步骤分类别地采取措施:一是针对因经济周期运行引发需求相应下滑而造成钢铁产能过剩的企业,应调动企业的自主性和积极性,花大力气加快转型升级和结构调整,提高企业研发、生产和服务的智能化水平,增强产品的竞争力；二是针对有较强竞争优势的钢铁企业,尤其是龙头钢铁企业和在区域具有重要影响力的钢铁企业,鼓励其通过多种形式的兼并重组,增强行业竞争力和集中度；三是针对资源能源高消耗、治污能力差、技术升级无望和难以提升附加值的钢铁企业,要敢于利用市场的优胜劣汰机制逐步实现市场出清。
加强中央与地方之间的统筹协调和监督落实,执行好钢铁行业去产能各类指导意见。当前,我们主要不是不知道“怎么做”,而是如何确保“做下去”,这需要中央和地方之间在统筹协调和监督落实上下功夫:要在政绩考评指标上为地方有针对性地“松绑”,加大对因去产能而财政收入压力较大地区的政策支持力度等；地方应科学制订符合地区实际情况的操作细则,以放长眼光的魄力降低投资冲动,统筹推进各项工作；在监督落实方面,注重引入第三方机构评估各地区任务完成情况,适时开展专项督察工作。
继续重视利用海外市场,推进国际产能合作。积极为有条件“走出去”的企业提供政策指导、风险提示、信息共享和信贷支持等便利条件,充分发挥现有多双边经济合作机制的作用,实现中国企业“走出去”步伐与重点投资国产业规划之间的有效衔接,鼓励企业借中国与“一带一路”沿线国家开展合作的东风,发现好的项目,降低潜在风险,积极探寻与投资对象国有关企业开展双边或多方国际产能合作的契合点,最终实现优势互补、互利共贏。
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