近日，国务院印发《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（下称《指导意见》），对未来5年化解钢铁行业严重产能过剩提出新的目标和要求。

对钢铁行业关注的人士都清楚，在近些年削减产能是行业内监管常态，但事实上每一轮的调控产能之后的结果无一例外的是产能又增加了。对此，国家发改委相关负责人表示，过去所采取的主要政策措施，过多依靠控制和限制审批，总以为控制和限制审批就能够解决产能过剩问题。但几年过去了，产能过剩愈演愈烈。

越调控越增加，这一次能否走出这个怪圈？

“产能”迷局

据中国钢铁工业协会统计，到2012年底，国内炼钢产能约9.76亿吨。在近日举行的中国钢铁技术经济高端论坛上，中国金属学会理事长、原中国工程院院长徐匡迪说，预测到“十二五”末，我国钢材需求量将达到6.8亿至7.12亿吨，折合粗钢需求量为7.16亿至7.50亿吨。从现状来看，钢铁企业的扩张冲动还在持续，2013年已开工项目510个，如果上述在建、设计、规划项目全部投产，我国炼钢能力将达到10.2亿吨，产能过剩问题堪忧。

钢铁产能“过剩程度”几何？业界说法不一。按照业内的说法，75％至80％之间的产能利用率为轻度产能过剩，70％至75％之间为中度产能过剩，而低于70％就是严重的产能过剩。

有专家认为，通过对产能利用率与产能过剩之间关系的分析，现在的钢铁业产能利用率在70％至80％之间，所以可以确定为钢铁产能过剩在轻度和中度之间。但是国务院发布的《指导意见》指出，2012年底，我国钢铁产能利用率仅为72％。而财政部网站发布的《2013年上半年产业经济运行分析及建议》中显示，“钢铁产能利用率下降到67％左右”。

一位业内资深人士的判断也应和了上述数据。他认为，计算产能利用率关键是选择什么样的产能基数，现在业界是存在好几个版本的，真实产能几乎是一个迷。钢铁项目审批就如计划生育，老大是获得准生证的，而老二、老三却是“私生子”，到现在他们也长大成人了。业界盛传，未批先建的“黑户”太多了，全国仅有40％的钢铁产能获批了，另外60％的产能却是未批先建的，这些产能数字会不会漏统？这位人士的判断是，钢铁产能过剩目前极有可能已经处在中度过剩和严重过剩之间，需要高度警惕。

限制产能发展史

中国淘汰钢铁落后产能始自2005年。当年，国家发改委提出关于《钢铁工业控制总量、淘汰落后、加快结构调整的通知》的文件，按照该文件，“十一五”期间，我国钢生产能力力争控制在4亿吨左右，拟淘汰1亿吨落后炼铁生产能力、5500万吨落后炼钢能力。

但是在随后不到一年时间，中国钢铁产能就迅速超过4亿吨规模。随后国家发改委调整了调控目标，将“十一五”期间的钢铁产能调整到5亿吨的规模。并同时出台文件称，2006年中国淘汰全部200立方米以下的小高炉，2007年淘汰300立方米以下的小高炉和20吨及以下的转炉。2007年中国钢铁产能达到了4.89亿吨，比上年又增加了6625万吨。

2008年我国粗钢产能升至6.6亿吨。

2009年，钢材需求在国家四万亿投资的拉动下出现井喷，国内粗钢产量也随之屡创新高，2009年底国内粗钢产能超过7亿吨。国家工信部下发通知，全国要淘汰落后炼铁产能2113万吨，炼钢产能1691万吨。

2010年，国务院公布“九大行业淘汰落后产能目标”，钢铁行业须淘汰400立方米及以下炼铁高炉，30吨及以下炼钢转炉、电炉。

2011年，工信部制定的“十二五”期间的淘汰落后产能目标为，淘汰炼铁落后产能4800万吨，炼钢4800万吨。

这个脉络很清晰，原来淘汰落后的思路主要是以高炉容积与生产能力为标准。这次不同，淘汰标准则由高炉容积变为了环保标准。本次《指导意见》中指出，要修订并严格执行强制性能耗限额标准，对超过能耗限额标准和环保不达标的企业，实施差别电价和惩罚性电价、水价等差别价格政策。