当地时间6月22日，欧洲议会多数票通过碳边境调节机制（又称“碳关税”，简称CBAM）的“一读”文本，对欧盟委员会“2021年7月公布减碳55%提案提出了正式修正意见”。与欧盟委员会一年前的“立法草案”相比，欧洲议会本次通过的修正草案扩大了纳入行业范围、增加间接排放、加快免费配额退出时间，延长了过渡期，主要变化如表1所示。

欧盟在能源危机和经济下行压力下仍积极推动CBAM，实施过程中将面临哪些不确定性？中国应如何应对？

一、CBAM距正式立法还有一定距离

欧洲议会通过“碳关税”立法后，将向欧盟理事会提交修正草案，由欧盟理事会对修改草案进行“一读”，如果欧盟立法机构的各方不能达成一致意见，可能还需进行“二读”甚至“三读”，距完成真正立法仍有一定距离，欧盟“碳关税”法案最终版本在具体细则上还可能发生改变。欧盟碳关税立法历程和程序如图1和图2所示。

图1 欧盟“碳关税”立法历程

来源：欧盟委员会欧盟碳排放权交易系统手册

图2 欧盟立法程序

二、CBAM实施面临存在不确定性

（一）欧盟内部存在分歧

欧盟委员会、欧洲议会、欧洲理事会均提出各自的“碳关税”草案或修正建议，但对征收范围、目标等仍存在一定分歧。各行业、企业对CBAM态度也不一致，如钢铁、水泥等行业在过渡期内可享受一定免费配额，碳减排合规成本并不高；CBAM一旦实施，免费配额将逐渐取消，因此部分企业对其持反对态度。

（二）国际市场存在争端

CBAM仅对进口产品单边征收碳关税，与本地产品待遇存在差异。很多国家对欧盟“碳关税”是否符合国际现行贸易规则存有疑虑，认为CBAM不应与WTO贸易规则、相关国际气候协定规定的减排责任等有原则性冲突，更不能成为新的贸易保护工具。

（三）核算规则尚需统一

CBAM核算产品隐含碳排放时，在核算边界、核算标准和数据基础等方面尚未形成统一规则，导致行业、企业的碳排放数据不能在统一基准下进行对比，也无法准确核算隐含碳排放量，不利于全球碳市场统一，对国别间贸易往来也将形成一定障碍。

（四）能源系统仍然脆弱

高度依赖国外供应的欧盟能源系统十分脆弱，难以应对复杂多变的国际形势，也间接反映了其低碳发展基础不牢固。欧盟能源危机已迫使多个成员国重启燃煤发电，这必然导致其碳排放强度上升。在此背景下实施CBAM，将进一步增加欧盟“内外”贸易的不公平程度。

三、中国应对CBAM的建议

我国是欧盟第一大贸易伙伴国和最大的商品进口来源国，CBAM的实施短期内将增加我国制造成本，削弱出口竞争力，长远看将倒逼我国能源和产业结构深度调整，促进高耗能产业转型。此外，美国、英国、日本等国家在碳关税领域的动向也应引起高度重视。如，美国参议院金融委员会已收到名为《清洁竞争法案》的“碳关税”立法提案；英国提出要推动欧盟和G7国家一起创建“碳关税”联盟；加拿大表态支持“碳关税”；日本宣称将探讨美欧日三方就包括边境调整机制在内的贸易体系采取联合行动的可行性。预计未来5~10年，以欧盟为首的碳关税联盟将逐步形成，届时将对中国经济发展产生重要影响。我国应未雨绸缪，提前布局，建议重点做好以下工作：

（一）政府层面的应对建议

一是成立“碳关税”谈判组织，动态评估CBAM对我国经贸活动的影响，并团结发展中国家与欧盟展开深层次谈判，努力影响规则制定，变被动为主动。

二是进一步完善减碳政策体系，加强规划战略引领，强化标准体系建设和国际话语权，提升技术创新能力等，形成一整套激励约束机制，科学有序推动绿色低碳转型。

三是充分利用过渡期，稳步完善全国碳市场建设。设立碳关税+碳市场专项课题，充分研究碳关税和碳市场在博弈中相互支撑的规律，引导碳价至合理水平，促进碳市场平稳运行。

（二）企业层面的应对建议

欧盟“碳关税”促使全国碳市场建设进入关键5年期，企业层面应全面加强碳能力建设相关工作。钢铁行业是制造业中碳排放量大户，实现绿色低碳转型至关重要，以钢铁企业为例应对建议如下。

一是持续提升节能减污降碳协同治理能力。“十四五”期间，应重点通过能效提升降低碳排放强度，减少产品碳足迹。同时注重氢冶金、CCUS等低碳技术的创新研究，做好技术储备。

二是有序开展环境产品声明（EPD）。规范量化产品环境足迹，满足全产业链绿色低碳发展需求，打通国内外标准对话渠道，应对国际“碳关税”风险，突破国际贸易壁垒。

三是全面加强碳能力建设。将碳能力建设纳入企业战略，持续开展CBAM影响研究，培养和储备一批既懂业务又熟悉碳市场的专业人才队伍，全面提升应对“碳”变化的能力。