白重恩：改革碳排放配额初始发放方式

（清华大学经济管理学院院长、清华大学全球共同发展研究院常务副院长）

全国碳排放权交易市场统一运行情况下，目前碳排放配额的初始发放方式存在弊端，建议将免费配额发放给电力企业，改为发放给电力的终端使用者，减小终端使用者对电价改革的抵触，推动电价市场化发展并实现碳排放成本传导到电价，缓解电力供不应求压力、促进新能源并网消纳、推动企业绿电交易。

去年全国用电需求加大，电力供给不足，出现拉闸限电现象，主要原因是目前碳排放配额的初始发放方式是把配额免费发放给电力企业，减排压力没有传导到电力使用端。如果提升电价，消费者用电成本增加将滋生抵触情绪，进而加大电价改革阻力。

为此，建议将电力使用者纳入碳排放权交易体系，将碳排放配额改为免费发放给终端使用者。电力使用者可以通过出售排放权获得收益，抵消电价提升所带来的经济负担。推动电力价格市场化发展，从而缓解拉闸限电难题。

其次，我国新能源消纳能力相对不足。光伏与风电发电量仅占全国总发电量的3%和6%，占比较低。从电网角度来看，为满足与日俱增的新能源装机量，以及应对新能源间歇性和波动性特征，电力企业需要投入较大成本铺设电网新电路，升级电网调节能力，提高电网智能化水平。

但就目前而言，电力价格没有准确反映投资成本，难以调动电网企业投资积极性。若碳排放配额在终端使用者手中，电力企业需要付出成本购买，就有调整电价的动力，能出售排放权的终端使用者也会支持电价反映各种成本。电力价格得以充分体现投资成本，进而调动电力和电网企业投资积极性，增强新能源消纳能力。

与此同时，欧洲议会近日投票通过了关于建立碳边境调整机制（CBAM）草案的修正案，欧盟碳边境调整机制实施在即，这将对中国部分出口企业造成巨大成本压力。为减少欧盟碳关税带来的影响，企业当务之急是建立起碳排放核算体系，摸清企业家底，掌握生产过程中碳排放来源和总量情况；其次，统计清楚企业生产过程中，实际支付的碳排放成本，从而可以得到碳边境调节税的抵扣，避免重复付费。最后，鼓励企业通过使用绿电等方式，尽可能地减少碳排放，减少碳边境调节税的税基。

贾康：“双碳”目标亟需制度机制创新

（华夏新供给经济学研究院创始院长、财政部原财政科学研究所所长）

推进“双碳”目标，实现绿色低碳发展，不能只依靠法律手段、行政手段，还要通过制度创新，充分利用价格机制，优化电力能源比价关系和价格形成机制，调动企业和居民绿色低碳发展的积极性和自觉性。

碳达峰、碳中和目标是我国对全世界的庄严承诺，关系着我国可持续发展进程。推进“双碳”目标绿色低碳发展，经济制度机制建设非常关键，在依靠法律手段、行政手段基础上，还应充分运用经济手段，利用利益杠杆，引导千千万万用户产生内生、自觉的绿色发展动机与行为。

经济制度机制怎么建？关键要优化比价关系和价格形成机制。当前，我国“以煤为主”的火电比价关系和价格形成机制改革进程，还不适应低碳化客观要求与“双碳”目标导向。改革开放40年间，工业用电与商业用电、民用电价格增幅，都大幅度低于其他物品价格的上升，难以通过经济手段充分调度用户节电的积极性。企业和老百姓很难真正把节电当回事，是造成社会挥霍能源，粗放用电的客观原因。不节电，实际上在中国主要就是不节煤，不利于有效控制造成雾霾等的污染源，不利于绿色低碳发展。

因此，应当积极实行电价配套改革，要理顺比价关系所发挥的经济杠杆作用，使电力能源价格更“金贵”，从而以经济压力内生地激励企业、居民节约用电，促使各相关主体开发节能降耗的工艺、技术和产品。让市场发挥更大的作用，促进能源、资源产品与非能源、资源产品比价关系与价格形成机制，更符合资源节约型、环境友好型社会建设导向，合乎绿色低碳发展的客观要求。

同时，政府在利用经济手段与市场对接时，还可以通过资源税、环保税等方式加以调节引导，提高绿色低碳发展的动能。

需要强调的是，制度机制建设不是简单的意愿问题，也不是简单的觉悟问题，而是需要在培养公众环保意识的同时，通过改革创新和制度机制的支撑，使比价关系、能源价格形成机制更合理，更符合绿色低碳发展、可持续发展客观规律的要求。

严刚：推进减污降碳协同增效

（生态环境部环境规划院副院长、研究员）

一体谋划：减污和降碳联系紧密

我国正面临环境质量持续改善和“双碳”工作的双重挑战。需要注意的是，污染物排放和温室气体排放存在“同根同源”的特性。尤其在大气污染排放方面，我国所有的二氧化硫和氮氧化物排放源、50%左右的挥发性有机化合物（VOCs）排放源和85%的一次PM2.5排放源都和二氧化碳排放源高度一致。与此同时，我国“无废城市”建设、污水治理也与碳减排具有天然的耦合性。减污降碳，很大程度上可以协同推进，这就为“一体谋划”提供了基础条件。

为此，中央提出要把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，构建一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核的制度机制。近日，生态环境部等七部门联合印发了《减污降碳协同增效实施方案》，作为碳达峰、碳中和“1+N”政策体系的重要组成部分，该文件既是对减污降碳工作的总体部署，又是具体的行动指南。

一体推进：“六维”协同实施

实现减污降碳协同，建议从目标协同、区域协同、领域协同、措施协同、政策协同和监管协同六个维度协同推进。

目标协同，以实现减污降碳协同增效为目标制定政策。通过以碳达峰行动深化环境治理，同时通过环境治理来助推高质量达峰。《减污降碳协同增效实施方案》提出，到2025年我国减污降碳协同推进工作格局基本形成，减污降碳协同度有效提升；到2030年减污降碳协同能力显著提升。这正是未来减污降碳工作的方向。

区域协同，更好地发挥降碳行动对环境质量改善的综合效益。京津冀及周边地区、长三角、汾渭平原是我国大气污染最严重的地区，广东省也是我国碳排放主要区域，这些地区的碳排放占全国总量的50%左右。为此，应进一步强化重点地区的降碳行动，改善环境质量。

领域协同，通过碳排放清单和污染物排放清单，识别影响污染排放和碳排放的主要领域。能源、工业、交通是下一步治理工作的重点领域。在碳汇建设和生态修复方面也应协同一体推进，实现更大的生态环境效益。

措施协同，增强污染防治与气候治理的协同性。未来在选择减污措施时应将降碳协同度作为一个重要指标，在末端治理的技术选择时考虑协同控碳的效果，优化选择治污技术路线。

政策协同，推动形成减污降碳激励约束机制。应在标准体系建立、经济政策考核制度等方面做更多探讨，实现一体推进的激励约束机制。构建污染物和温室气体协同的环境影响评价制度体系。

监管协同，全面提升管理效能。在统计体系、监测体系、考核体系以及企业执法监管等方面一体推进，提升综合的管理效能。

一体实施：多维度多层面开展模式创新

对于如何推进减污降碳这项工作，建议从如下几个方面着手：

首先，对减污降碳协同度进行评估，建立一套定量化跟踪、评估、反馈减污降碳效果的指标体系。通过这套指标体系，实现不同城市、不同领域之间的横向排名比较；实现同一城市、同一领域时间维度的纵向比较分析；发现重点区域的薄弱环节，为持续完善相关工作提供决策指引。

其次，从不同的维度开展创新行动模式。一是从城市尺度上统筹多要素的生态环境和“双碳”目标，提出空间管控格局、源头防控、协同治理、资源节约、生态建设扩容等具体行动，支撑减污降碳；二是在园区层面开展创新行动，立足园区的特点，从能源流、物质流、信息流等方面建立园区的实施体系，促进整个产业园区减污降碳、协同增效；三是在企业层面实现多种污染物与温室气体协同减排的先进技术，探索打造“双近零”排放标杆企业。

最后，强化基础能力建设，建立减污降碳的智慧管理平台，实现更有效的减污降碳管理。通过构建一致源分类体系、建立融合清单，全面、科学刻画大气污染物和温室气体排放特征，有力支撑协同治理。

周大地：先立后破有序降碳

（国家发改委能源所原所长、国家气候变化专家委员会委员）

近两年来，国际形势快速变化，部分国家和地区重启煤电，导致碳排放量有所反弹。但全球变暖负面影响日益呈现，加快低碳转型的必要性、紧迫性的压力增加。对我国而言，“双碳”目标是行动的底线，是必须实现的任务。

实现碳达峰，首先要控制化石能源增量，而且要使增量逐渐下降为零。同时，碳达峰越早越好，峰值越低越好。而实现碳中和，就需要将化石能源占一次能源的比例从目前的83%左右降低到10%以下，越低越好。这也意味着，除极少数特殊场合之外，要力争全部由非化石能源替代。

目前，我国一次能源以煤炭、石油、天然气为主，而以后要转变成以水、电、核电、风电、光电、生物质能为主。一方面，我国可再生能源的资源保障程度很高，风电、光伏装机潜力可达到数十亿乃至百亿千瓦水平，且没有资源上限；另一方面，经过了数十年的努力，我国风、光、储等低碳技术的成本已经出现大幅度下降。从直接发电的成本来看，可再生能源发电甚至已经可以和煤炭进行竞争。不论是经济性还是安全性，以后的零碳电力系统都较目前的能源系统具备优势。

与此同时，从终端用能看，用能高度电气化也将是未来发展趋势。目前我国建筑用能、供热基本还是以化石能源为主，以后要通过实现高度电气化解决建筑供热、采暖以及建筑物内部的用能问题。工业用能低碳化路径要以再电气化、数字化、智能化为主要方向，这也意味着大多数工业企业的一次能源和电力热力系统都需要革命性的重构。

我国低碳能源发展速度仍然过低，要实现能源安全和低碳转型双重目标，就要推进低碳高效能源消费转型和大幅度提高低碳能源占比，而且确保经济和低碳能源供应能力都加速发展。虽然能源结构会有重大变化，但是稳定能源供需的平衡是重中之重。这就是“先立”。

“立”的重点在于，加大新能源的消费和供给能力，而不是继续维持传统能源系统的惯性扩张。现在提到稳定供应、供应安全，很多人就想到走传统化石能源扩张的路。但实际上，我国煤炭、煤电重点应挖掘现有产能潜力，过多地扩张不但存在风险，更可能对新能源发展产生阻力。确定了“立”什么，就应该抓住有经济效益、可提供经济发展新动力，本身也具备大规模市场化发展的重点领域，要带头发展、带头突破。

节能降耗。节能是实现高质量发展的重要内容和重要措施，节能现在应该成为绿色发展、低碳转型、提高经济效益、减少资源负荷、加强经济竞争力、实现高质量发展的重要内容和途径。尽管很多行业已采取了节能措施、并进行改造，很多产品单位能耗确实明显下降，但随着技术不断进步，节能潜力依然有待挖掘。

加快非化石能源发展速度。我国已经成为了世界上风光装机量最多的国家，但从绝对数值上看，我国风电和光伏累计装机量分别在3.5亿千瓦左右，甚至尚未达到“双碳”目标所需风光装机量的10%，我国风电和光伏新增装机速度距离真正需要的增长数量还是相距过远。我国目前已经具备了加快发展的技术和经济条件，不论从经济性上、施工能力上，还是从风电和光伏的资源条件上，新增装机都有巨大空间。

全面推广普及超低能耗建筑。目前，我国已经出台超低能耗建筑国家标准，具备全面推广条件。同时要重视“光储直柔”新型低碳建筑领域的进步示范和推广，结合新农村建设，推广农村新能源全覆盖，解决农村能源现代化以及低碳化方面可以合并推行。另外，更要推动光伏和新能源与建筑物一体化建设的各种创新技术和应用。

推动工业领域低碳化进程。工业领域自行解决能源低碳化还存在一定困难，真正低碳化还需要大量的技术创新和示范，以及能够提供系统解决方案的供应商。因此，工业领域要加快通用低碳能源装备的创新和制造，推动产业结构调整，特别是防止对基本能源和原材料项目的方向性错误投入。